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2009年6月1日，《食品安全法》正式实施。在《食品安全法》下的食品安全监管体制是否能从根本上扭转我国食品安全不良态势，食品安全是否可以从此天下太平？笔者亟望对我国食品安全监管体制进行浅析，酌议其优劣，使社会各界达成共识，从而共同推动食品安全工作健康发展。

一、现行食品安全监管体制

1995年10月30日，我国《食品卫生法》开始实行。法律确立卫生行政部门主管食品卫生监督管理工作，有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。随着经济社会的发展，食品安全形势日趋复杂，一系列食品安全问题接连发生，“红心鸭蛋”、含有苏丹红的辣椒、毒大米、“瘦肉精”中毒事件……一个部门监管明显力不从心。

    2004年，国务院下发了《关于进一步加强食品安全的决定》（国发〔2004〕23号），确定了“以分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式。文件规定，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。发改委和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。

    虽然《决定》对食品安全的监管体制作了统筹，但食品安全事故仍无法扼制，形势依然严峻。为此，《食品安全法》的制定便应运而生。2007年12月，食品安全法草案首次提请十届全国人大常委会第31次会议审议。 2009年2月28日上午9时，出席十一届全国人大常委会第7次会议的165名全国人大常委会委员按下手中的表决器，以158票高票表决通过。由此，历经3年、4次常委会审议的《食品安全法》，终于2009年6月1日正式实施，《食品卫生法》同时废止。

纵观《食品安全法》，其主要特点有：建立了食品安全风险监测评估和信息发布制度，统一了食品安全标准，强调了任何食品不能免检，规定了问题食品要召回。同时，针对当前反映较为集中的食品安全问题，也进行了说明。如使用添加剂要备案，保健品禁止宣传疗效，消费者利益损一赔十，明星代言问题食品需承担连带责任，食品标签全洋文不准销售等等。

当然，《食品安全法》最突出的特点是以法的形式确立了新的监管体制。国务院设立食品安全委员会作为高层次的协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导；职能部门各负其责：卫生部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定，组织查处食品安全重大事故；农业部门负责食用农产品的监管；质监、工商、食品药品监督部门分别负责食品生产、流通、餐饮服务的监管。

《食品安全法》旨在建立分段监管为主、品种监管为辅的模式，以期实现从农田到餐桌的全过程监管，使食品安全真正实现无缝对接监管，确保群众放心饮食。

二、存在的缺陷和不足

《食品安全法》的颁布实施，使食品安全监管向前迈进了一大步，特别是国务院设立食品安全委员会，意义重大。因为有了国家层面的协调机构，就可以对各监管部门进行综合分析，协调处理，弥补安全漏洞。但仅靠一部法就完全实现食品安全，是不可能也不现实的。探究《食品安全法》，仍然存在不足，主要体现在监管体制改革不彻底和执法规定偏弱。

监管体制没有触及到根本，是因为现行监管体制只是在原来基础上进行的结构性微观调整。从2003年开始，就逐渐由卫生部门主管变成多部门监管，2005年基本形成了分段监管体制。长期以来，我国食品安全实施的分段监管体制屡遭诟病，卫生、农业、畜牧、质监、工商和食品药品监管部门各管一摊儿，直接导致多头管理、职能交叉、管理效率低现象，食品安全事故时有发生。

有些食品安全问题，在生产加工、流通和消费环节中都有可能出现，每个部门都要进行管理。有些食品安全问题，并不明显属于哪个环节，每个部门都认为不属于自己的范围而不去监管。有费可收、有利可图的事情多家“打篮球”争抢监管，有责无利或责大于利则“打排球”互相推诿，造成食品安全难以形成有效监管。”在“三鹿事件”中，不规范的奶站就成了各监管部门都推脱不管的灰色地带，监管链条的断裂酿成了重大食品安全事故。　　

环比世界各国的食品安全监管体制，都是根据各自国情来设制。瑞典设食品安全局，把食品安全从农田到餐桌全管了。日本由两个比较大的部门来管食品安全，然后中央政府成立委员会，来协调这两个部门。美国与我国类似，也是多部门监管食品安全，但它是按照品种分类在管。比如说农产品和畜产品，由农业部门一管到底，从农田一直
管到餐桌，没有出现监管断链。而我国是按照环节分段管，所以会出现脱节的问题。

虽然《食品安全法》增加了“国务院设立食品安全委员会”的内容，但其建制、管理、具体职责，还有待于国务院进一步细化。同时，法律规定卫生部承担食品安全综合协调职责，那么卫生部与食品安全委员会两者的职能交叉处如何处理，也是一个有待解决的问题。

在执法规定上，惩戒尺度总体偏低。与《食品卫生法》及其他相关法律法规相比，《食品安全法》加大了对违法生产经营者的惩罚力度，规定了相应的民事赔偿责任、行政处罚，严重的处以刑事责任，但还不够严厉。在法国，食品经营企业员工每天下班前，都要对过期食品进行集中清理下架，一旦被监管部门检查出来，企业立即关门。美国，企业制假售假行为一旦查实，绝对会被罚得倾家荡产，并从此不准涉足食品行业。如果违规违法经营成本高于所得利益，制假售假现象自然就会少发生或不发生，群众食品安全就会得到有效保障。

三、改进的建议和措施

（一）完善监管体制机制

实践证明，在食品安全管理上中，多部门效率低于单部门管理。单部门管理结果与设定的管理目标接近，多部门管理成果与设定的目标距离较远，因为多部门要朝一个方向走，需要不断协调，成本非常高，达成共识的时候，可能和预先设定的目标是偏离的。所以，必须打破体制僵局，确立以一个监管部门为主、其他部门履行相关职责并相互配合的监管模式，这是解决中国食品安全的唯一出路和根本之举。根据中国实际，食品安全需农业和卫生两个部门即可，即农业部门负责源头产品从田间到餐桌的全程监管，卫生部门负责除农业部门外的全部食品安全监管。在现行体制下，要消除分段监管弊端，实现无缝对接的全程监管，必须从三个方面入手。一是明确监管职责，减少重复和脱节。二是明确监管手段，建立责任体系，做到各负其责。三是明确协调机构，综合协调，相互配合，共同监管。

（二）明确企业第一责任

食品安全与企业诚信、行业发展息息相关。食品生产经营企业要树立安全第一的风险责任意识，完善食品安全规章制度，强化企业职工安全形势教育和安全知识培训。对食品生产经营实行全过程自查自检，把好食品安全第一关，不让问题食品流入市场，建立问题食品召回制度，让人民群众买得放心、吃得安心、用得舒心。

（三）政府总揽食品安全

食品安全事关公众身体健康与生命安全，政府威信与国际声誉，社会稳定和谐发展，既是德政工程，更是民心工程。政府必须高度重视食品安全，制定食品产业发展规划，综合协调辖区内食品安全，强化食品安全督查，培训执法人员和食品从业人员。建立食品安全应急机制和行政执法考评体系，奖惩分明，严格逗硬，对不作为、乱作为部门严肃追责，确保一方群众食品安全和身体健康。

（四）职能部门合力并向

分段监管体制需要的是更强的监管能力和更强的协作意识。职能部门要强化监管职责，提高监管能力，履职尽责，确保分段内安全无事。同时，主题要鲜明，共奔食品安全目标，心往一处想、劲往一处使，多协作、少推诿，信息共享，相互支持，打造食品安全牢不可破的铁链条。

国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品安全无“零风险”，食品安全形势任何时候都不容轻视，政府、企业、职能部门和社会各界都必须高度重视、毫不松懈，把好每一环节，守好每一关口，为经济社会发展服务，为群众身体健康和生命安全倾其全力。