《食品安全法》的缺陷与完善对策研究

周 健

自2009年6月《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）施行以来，食品安全越来越受到各级政府和监管部门的重视，以及社会的广泛关注，但食品安全事件的发生率并未明显下降，食品安全事件依然屡屡发生，食品安全隐患仍比比皆是。究其原因，食品安全法律制度存在的缺陷是重要原因之一。在此，笔者结合食品安全监管体制的调整和监管工作实际，分析《食品安全法》的缺陷不足，并提出相应建议措施。

一、《食品安全法》存在的主要缺陷

《食品安全法》甫一出台，即饱受质疑，为人诟病。随着法律的施行，其先天不足之处愈发显露无遗，无论从宏观层面还是从微观层面看，均存在诸多问题，有些问题还甚为严重，且在相当程度上影响了食品安全工作的正常开展。从宏观上分析，该法主要存在逻辑不清晰、体系不完整、内容不全面、重点不突出、责任不明确、理念不现代等诸多问题；而从微观层面分析，该法主要存在以下四个方面的问题。

1．食品安全监管体制不科学

1995年月10月30日起施行的《中华人民共和国食品卫生法》第三条规定，“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”2004年9月1日出台的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）要求“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。”自此，我国食品安全监管改变了以往以卫生、农业部门为主的集中统一监管方式，确立了分段监管为主、品种监管为辅的方式。2009年6月起施行的《食品安全法》第四条延续了2004年国务院和中央编办调整的食品安全监管体制，明确“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”并在第六条规定，“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”此外，该法还规定了县级以上地方人民政府及其他相关部门的职责，以法律形式确立了食品安全分段监管为主、品种监管为辅的方式。而在实际操作中，食品生产经营的生产、流通、消费等环节并非各自独立，而常常是环环相扣、交叉共生，再加上该法并未作出相应解释，因此出现了食品安全监管各部门的职责边界模糊不清、职责不明，监管盲点空白、交叉重复现象严重，也使得极为有限的监管资源既造成浪费，又疲于奔命、穷于应付，群众、企业、监管部门和政府对此均极不满意。可见，该法确立的食品安全监管体制弊端多多、极不科学，在很大程度上影响了食品安全工作的正常开展。

2．食品安全相关用语无释义

食品安全涉及到多个方面，既有食品生产的全链条、多业态，又涉及到监督管理、技术服务，还与从业人员、相关行业、整个社会息息相关，因此，法律必须明确食品安全相关概念，以利于食品安全工作的依法开展。但纵观《食品安全法》，在此方面存在诸多问题，以至许多非该法界定的事件被误认为食品安全事件，甚至影响到食品安全工作的正常开展。一是一些食品安全用语的释义欠科学、不准确。如“食品安全”，《食品安全法》第九十九条中定义为“指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”而实际上，食品无绝对的安全，难以实现零风险，且某些食品的安全性因人而异，取决于食用者的内在因素，而定义中简单将之界定为“无毒”，易引起公众误解。再如“食物中毒”，该法规定，“食品安全事故，指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故”；“食源性疾病，指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病”；“食物中毒，指食用了被有毒有害物质污染的食品或者食用了含有毒有害物质的食品后出现的急性、亚急性疾病。”由此可见，《食品安全法》中的食源性疾病应包括食物中毒，食物中毒应为种概念。而食品安全事故定义将食物中毒与食源性疾病、食品污染并列显然值得商榷。此外，根据《食品中毒诊断标准及技术处理总则》规定，食物中毒还应排除传染性等感染性疾病。二是许多重要概念在法律中应当提及却未予提及，或该法未作相关释义。如该法中无保健食品的概念，以至在《食品安全法》施行至今，保健食品的监管始终处于十分尴尬的地位。此外，新资源食品、转基因食品、辐照食品，以及食品摊贩、食品生产加工小作坊等等均无释义，以至在执行法律时常有歧义偏差，甚至出现无法可依、有法难依的尴尬局面。

3．食品安全监管工作难操作